第A04版:探索

从旧区改造到城市更新的上海实践

——在第31期江海论坛暨“中国式现代化的地方新实践”研讨会上的演讲摘录

  演讲者简介  万勇:上海社会科学院城市与房地产研究中心主任、研究员、博士生导师,教授级高级规划师。长期从事城市规划、城市更新、人文地理等方面研究,出版学术著作多部。

  □万 勇

  党的二十大要求以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。国家层面如此,作为构成国家的基本单元——城市,体现得尤为具体。一方面,城市的现代化,是中国式现代化进程中的重要组成部分,包括旧区改造、城市更新,这些都是城市现代化的重点和难点。另一方面,中华民族伟大复兴必然包括城市复兴,而城市复兴最精要、最艰巨的部分在旧区、旧城。应以中国式城市现代化推进旧城区的复兴,在探索旧区改造和城市更新多元路径上下功夫。

  上海从1992年启动实施“365危棚简屋改造”,至2022年全面完成成片旧改的工作。三十年间共使165万户约500万市民改善居住条件,写下了上海城市现代化和旧城区复兴的精彩篇章,成为中国城市现代化的典型样本。特别是近五年来,上海面对“上海第一难”的更新改造工作,政府各级部门认真践行“人民城市”理念,既算经济账,更算政治账,既算眼前账,更算长远账,统筹各方资源,调动各方力量,破解各类难题,千方百计推进城市更新工作,实现了民生工程的快速破局,是中国式现代化的生动实践。

  一、上海旧区改造的历史路径

  三十年前,上海人居状况非常困难,人均居住面积不到6.6平方米,数十万家庭人均居住面积低于4平方米,成套率只有31%。许多棚户简屋环境差,设施匮乏,搭建频繁,安全隐患严重,社会矛盾突出。五年前,上海还有近18万户家庭使用手拎马桶。

  三十年间,上海以房屋征收、货币补偿或异地安置为主要方式探索和推进旧区改造。征收改造是上海开展居住类城市更新改造的主要方式,是实现旧城区现代化的“一条主线”。就改造方式和对象而言,三十年间,上海旧区改造经历了循序渐进的三个主要阶段:

  第一阶段:以“拆旧建新”为主要方式的危棚简屋改造。1992年,上海市第六次党代会提出,到20世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造的目标。至2000年,经过近十年的努力,结合土地批租、房地产开发、市政建设,全面实现危棚简屋改造预定目标,卢湾“斜三”地块、成都路高架工程、闸北“不夜城”、普陀“两湾一村”等一大批重点、难点项目得以实施,受益居民约68万户。

  第二阶段:以“拆改留并举”为主要方式的成片二级旧里改造。2000年底,上海重点针对成片二级旧里以下房屋进行改造,按照“政府扶持、市场运作、市民参与、有偿改善”原则,实行以货币安置为主和“拆改留并举”的方式。“十五”期间,继续通过优惠政策的激励和配套措施的支持,推进了以世博园区和轨道交通为代表的众多旧改项目。“十一五”期间,按照“政府主导、土地储备”原则,重点推进了闸北北广场、黄浦董家渡等“五大基地”建设。“十二五”期间和“十三五”前期,适应从“拆迁”到“征收”的政策变化,继续实施市、区联手改造,同步推进遗留毛地处置。通过十余年努力,受益居民近80万户。

  第三阶段:以“留改拆并举”为主要方式的历史街区更新改造。其间,上海既加大力度保护历史建筑和历史风貌,又抓紧推进成片二级旧里以下房屋改造。作为贯彻落实习近平总书记2019年考察上海重要讲话精神的工作抓手,上海采取了一系列强有力的举措,集中推进了黄浦宝兴里、虹口提篮桥、杨浦160街坊和静安洪南山宅等一大批旧改基地建设,受益居民约16.5万户。

  经过不懈努力,三十年来上海中心城区约165万户家庭改善了住房条件,无论是从民生工程的社会属性看,还是从受益居民或投入资金的总体规模看,以及在人居环境上的改善成效程度上,都堪称中国人居发展史上的重大进展。通过这项浩大工程,既改善了民生,也促进了城市的功能提升、结构调整、经济增长、环境优化和遗产保护,成效十分显著。例如,中心城区人口密度从每平方公里6.8万人,通过人口疏解减少到每平方公里2.3万人;住房成套率从31%提高到97%以上;人均住房面积提升了五倍以上。通过旧改,上海老城区历久弥新、新城区焕然一新。

  二、上海城市更新的循序渐进

  城市更新是永恒的工作,意味着城市的新陈代谢与自我修复永远是进行时。循序渐进的城市有机更新,有助于传承历史文化,保护历史风貌,维系社会生态。

  上海在三十年旧改这一“主线”发展的同时,还探索了一系列其他路径,形成了相互穿插的多条“副线”,即以非征收、低扰动、原址原物原生态为主要方式的城市更新,通过成套改造、置换腾退、综合改善、环境治理、房屋修缮、设施完善、自发改建、自主交易等众多路径,实现不同程度的居住改善。

  总体而言,上海这些“副线”的类型很多,可谓亮点纷呈:一是针对里弄与老公房的成套改造,如新福康里等成套改造、承兴里等抽户改造、彭三小区等拆除重建。二是针对优秀历史建筑的保留保护试点,如思南公馆等以解除租赁关系实施的置换腾退、风貌保护项目。三是针对老旧小区和旧住房的综合改善,如里弄房屋的消防喷淋系统安装、老化电线改造、厨卫工程建设,多层老公房的“平改坡”、“加梯”、楼道整治等。四是针对历史街区的综合环境治理,如“环境示范区”工程、“迎世博600天行动”、“五违四必”整治、美丽家园建设等。五是针对老旧住房的常态化维护与修缮,如房管、物管单位例行对公房资产或商品房的维修,以及对优秀历史建筑的修缮。六是针对旧住房和老旧小区的公共设施建设,包括通过对老公房进行“综合平改坡”以增加公共设施空间,或对老旧小区“拔点”增加“邻家屋里厢”“睦邻生活站”等公共服务设施。七是针对老旧房屋的民间自发维修改建,包括“梦想改造家”、邻里空间优化调整等凝聚民间智慧的自发改建活动。八是其他有机更新的特色化探索,如田子坊等“软改造”、差价换房等。这些非征收类的旧住房更新,相比较而言,多属于低扰动、低投入、改善型的有机更新范畴,在大部分保持原有建筑结构、历史风貌、社会生态的基础上,不同程度地改善了原住民住房条件。

  前述城市更新多条“副线”,都是在探索中前行,总体规模不大,但积累了宝贵经验,为当下城市更新发展打下了一定的基础。党的十八大后,在国家大政方针指引下,上海进一步探索城市发展方式转型,2015年出台《上海市城市更新实施办法》,2017推进从“拆改留”到“留改拆”,强调风貌保护重要性,集中梳理上海市历史建筑底数,为城市更新工作进行了系统的舆论与机制铺垫。党的十九大后,上海将城市更新作为践行“人民城市”理念的重要载体,开展一系列制度创新、理念创新、模式创新、实践创新。其间,虽然仍然采取征收方式,也称“旧区改造”,但实际上已开始贯彻落实城市更新的一些理念,特别是体现在风貌保护上。从此,城市更新逐渐从小规模探索的“副线”,走向上海城市现代化的“主线”。

  三、新时代新征程:城市更新的未来启示

  党的二十大报告提出:“加快转变超大特大城市发展方式,实施城市更新行动,加强城市基础设施建设,打造宜居、韧性、智慧城市。”上海将城市更新工作作为践行“人民城市”理念、以中国式现代化推进旧城复兴的重要载体,逐步建立与完善“1+1+N”的政策法规体系,逐步形成六大类城市更新行动和“两旧一村”改造的实践体系。

  今年以来,上海深入开展城市更新大调研,以课题联动深入谋划城市更新工作,将其作为落实城市总规、推动城市转型、提升城市品质的重要抓手,积极探索创新符合实际的城市更新新模式、新机制,为老百姓算好综合账、长远账尤其是品质提升账。与此同时,还要求深入挖掘历史文化,精心保护城市文脉、街区肌理,保持历史风貌的连续性、整体性、协调性,更好彰显乡愁记忆、烟火气息、独特韵味。

  包括无锡在内的江苏省的很多城市都是“历史文化名城”,都有着大量的历史风貌与人文遗产。在城市更新过程中,宜坚持“有情、有别、有序、有机”的“四有原则”,即从尊重原住民和人文遗产而言要坚持有情更新,从更新对象的不同区位、类型、等级而言要坚持有别更新,从视轻重缓急推进量大面宽的更新工作而言要坚持有序更新,从“见物见人见精神”要求而言应坚持有机更新,真正体现以人为本、分类施策、循序渐进、有机融合的城市更新理念。同时,新时期城市更新工作需要适应工作尺度、工作节奏、工作重心、工作模式和空间布局等的变化,探索思想重塑、理论重塑、路径重塑、角色重塑、功能重塑等“五个重塑”,为迎接城市发展方式的转型,为全面实施居住更新、工业更新、商业更新、环境更新和设施更新,做好充分的准备,打下坚实的基础。

  (王恬根据讲座录音整理,文字已经演讲者审定)