□ 翟菁、吴勇
生态文明建设是中国特色社会主义总体布局的重要内容，党的十七大、十八大、十九大报告都对我国开展生态文明建设提出了行动指南，十八大报告明确提出“要增强生态产品生产能力”。习近平总书记2018年在深入推动长江经济带发展座谈会上提出，“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点”，2019年在中央财经委员会第五次会议上提出“在长江流域开展生态产品价值实现机制试点”。生态产品价值实现的基础是自然资源，江阴地貌类型多样、自然资源丰富、经济发达，拥有较好的开发生态产品的物质基础和资金条件。
■江阴市在生态价值实现中采取的主要措施
还江于民，强力推进滨江临水岸线生态建设。长期以来，江阴市民临江难见江，滨江难亲水。目前，江阴长江沿岸主城区从东至西有一个国家级高新技术开发区、一个澄江街道。高新技术开发区境内与长江大桥近在咫尺的振华重工，前两年响应长江大保护的号召实现了整体搬迁，退出生产性岸线0.8公里。澄江街道范围内的千年古渡口黄田港，2019年与韭菜港渡口一起已合并西迁，新建了江阴轮渡，沿岸的扬子江船厂也整体搬迁至对岸的靖江工业园区。至此，澄江街道范围内近6公里的生产性岸线已全部退还为生态岸线，现黄田港、韭菜港、船厂旧址、煤栈堆场都建成了公园，昔日塔吊林立的长江岸线变身为美丽的江阴“外滩”。
还湿地于民，快速提升长江岸线水环境生态自净能力。窑港口位于江阴省级经济开发区临港新城利港段，岸线全长12公里，是江阴、无锡、常州的取水口，也是江阴唯一保留原生态的长江生态湿地保护区。过去在窑港口内部和周边都散布着多家小型畜禽养殖场和作坊式拆船厂，江阴长江大保护三年行动计划实施后，利港街道对其实施全面清理，现已建成1400多亩天然芦苇荡和湿地灌丛，其中芦苇岸线近7公里，划定窑港口长江生态湿地保护区8336.7亩，保护区内芦苇、菖蒲等绿色植物生长茂盛，白鹭、螃蟹、鱼虾等动物品种丰富，目前已成为长江鱼类、迁栖鸟类的重要栖息地和产卵场。
还绿于民，大幅度提高城区绿化覆盖率。认真执行《长江（江阴段）沿岸造林绿化建设方案》，大力实施沿江地区生态林建设工程，按照“断带补齐，窄带加宽，次带提升，残带改造”要求，坚持抢救性“复绿”、大规模“增绿”两手齐抓，对于连片种植空间有限的地方，做到深挖潜力、见缝插绿、宜栽尽栽，构筑更多自然景观、滨水绿带，将城区绿化覆盖率提高到43.19%。
■当前生态产品价值实现面临的问题及困难
江阴市域总面积986.97平方公里（148.05万亩），其中农用地71.03万亩，建设用地61.97万亩，未利用地15.05万亩。常住人口165.34万人，户籍人口126.41万人。建设用地总量偏大、土地城市化推进不快等问题给当前生态产品价值实现带来较大的困难。
国土空间资源保护压力较大。江阴建设用地总量接近“天花板”，2018年底，江阴建设用地开发强度已达41.86%,突破了2020年规划控制数41.47%，也远超国际上公认的33%的生态警戒线标准，生活生态空间被严重挤压，土地承载压力较大，粮食安全面临严峻形势。同时农村土地整治成本也较大，农房翻建与永久基本农田保护有冲突，“守底线”与“促发展”矛盾突出。
长江岸线综合利用水平不高。长江岸线的开发利用为江阴经济腾飞和社会发展作出了重大贡献。目前，江阴长江岸线现状生产、生活、生态岸线比例为53：17：30，江阴沿江地区产业结构呈现出总体偏重的特征，沿江岸线利用项目一字排开，水源地、化工园区、港口码头犬牙交错，环境风险隐患增大，资源环境承载力明显下降，变现为岸线利用缺乏统筹，岸线整体使用效率不高。
土地节约集约利用效益待提高。截至2019年年底，江阴工业用地面积接近18万亩，其中规上企业用地8万亩，上缴税收占工业企业上缴总税收的70%，亩均税收为22万元；其余10万亩工业用地中有4万亩低效用地，包括村级集体土地和一些私营企业的土地，这些土地大多出租给了“散乱污”作坊式小企业使用，大多是亩均税收不足1万元低效用地。
生态环境容量显著超载。江阴生态空间保护区域面积117.8平方公里，占国土总面积的11.9%，远低于省和无锡水平（江苏和无锡大市分别为22.5%、28.6%）。目前江阴“重化型”产业结构、“开发密集型”空间结构尚未改变，环境容量“超载”、生态成本“透支”的局面尚未根本扭转，环境改善的压力持续加大。生态空间匮乏，总体与单体面积较小，生态保护和修复系统性不足，与落实山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求还有较大差距。
■探索建立生态价值实现的“江阴模式”
生态产品价值实现是绿色发展的内在要求，也是打开“两山”转化通道的现实路径，核心是通过可持续地开展绿色生产活动，让“绿水青山”蕴含的生态产品价值转化为“金山银山”。应坚持把长江生态保护和绿色发展作为引领产业转型、沿江开发建设的根本遵循，积极探索生态要素变生产要素、生态价值变经济价值、生态优势变发展优势的路径，着力打造可复制、可推广的生态价值实现的“江阴模式”。
提升生态产品价值，处理好发展与保护的关系，坚守国家长远可持续发展的耕地和生态保护红线。坚持 “一要吃饭、二要建设、三要生态”的原则，认识到土地资源的报酬效益递减与经济要素的规模效益递增之间存在矛盾，坚持在保护中发展、在发展中保护；严格控制建设用地总量，统筹布局生态、农业、城镇空间，统一划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，推动全域国土综合整治和生态修复；把盘活存量土地作为东部沿海地区用地保障的主要手段，通过低效用地再开发实现向存量要空间、效益、生态、社会综合治理的总体目标。
鼓励社会资本参与生态产品开发，处理好农民与土地的关系，坚持在维护农民根本利益基础上促进土地和劳动力要素优化组合。与时俱进，设计制定符合农民需求的制度供给，适应农村劳动力转移引起的农村人地关系变化，实现城乡土地要素与劳动力要素的优化配置，在支持乡村振兴的同时保障新型城镇化发展用地，从而在工农融合、城乡一体的更高层面上达成改革目标的统一。
保障生态产品市场化运作，处理好公权与私权的关系，坚持在公有制基础上平等保护各类土地产权。在坚持土地公有制前提下，实现所有权制度“从归属到利用”的转变，即由过去单纯注重确认财产归属，转向越来越多地着眼于财产的流转和利用，创造更多的符合实际需要的权利类型，有效解决稀缺资源所有与利用的矛盾。
维护生态产品价值实现市场秩序，处理好政府与市场的关系，坚持在用途管制基础上推进土地市场化配置。使市场在资源配置中起决定性作用，优化配置土地资源，高效利用土地资源，推进人力、资本、科技等其他要素市场化配置；创新行政服务，积极推动资源要素在城乡之间、区域之间、沿海与内地之间合理流动，促进土地城市化与人口城市化同步推进，通过城市化的规模集聚为社会经济发展节约更多的土地、腾出更多的空间。
（作者单位：江阴市自然资源和规划局）
