□席永清

　　自然资源是生态文明建设的空间载体和经济社会发展的核心要素之一。如何转型破局、提升资源配置水平，为无锡这艘大船“乘风破浪”注入新的活力，是必须答好的一道时代课题。

　　以“思想破冰”推动“要素破局”

　　人多地少的资源禀赋条件，决定了无锡必须坚定不移走节约集约的内涵式发展道路。尽管“十三五”以来全市单位GDP建设用地使用面积下降了35.85%，但经过多年发展，可用空间已接近天花板，亟须寻求新的破题路径。党的二十大报告指出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。人与自然和谐共生，本质上就是要处理好保护与发展的关系，既要坚持“保护优先、生态优先”的原则，将发展建立在维护自然安全的基础上，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念；又要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，健全资源环境要素市场化配置体系，形成有利于绿色转型发展和节约集约的体制机制。

　　资源要素配置改革正是基于这个底层逻辑开展的一项存量变革试验。通过统筹实施全域综合整治、生态整治修复、产业用地更新、批而未供用地处置、城市更新等行动，构建“五向调配”机制，以乡村无序用地的“退”，换农业生态空间的“进”，以低效工业用地的“退”，换高端高效产业的“进”，重构资源要素配置新格局。

　　以“空间转型”服务“发展转型”

　　规划的节约是最大的节约。在发展空间基本见顶的情况下，无锡要实现人与自然和谐共生的更高质量发展，必须深化空间供给侧改革，建立以存量流量为主要增长点的空间治理模式。

　　宏观层面，融入区域协同“大格局”。“视线向上”谋划无锡在长三角城市群中的定位，为未来发展赢得更多优势资源。突出无锡在环太湖科创共同体中的核心，会同四市编制《环太湖科创圈协同规划》，集聚创新要素和资源，打造世界级生态创新湖区。加强苏锡常都市圈建设，编制相城－新吴协作示范区、无锡常州临界地区等空间协同规划，优化沿江都市圈城际轨道、苏锡太湖通道等规划方案，推进“轨道上的苏锡”。强化重点方向上的新城节点功能，深化宛山湖生态科技城、硕放枢纽等功能区规划，东向接轨融入上海大都市圈；做强惠山城铁枢纽等区域节点，向北辐射和促进锡常泰跨江融合发展；引导宜兴陶都科技城参与宁杭生态经济带建设，拓展向南发展空间。

　　中观层面，推动国土空间“四集中”。结合国土空间总体规划编制工作，在优先落实保护空间的基础上，分类引导城镇、产业、农业、生态集聚发展。探索功能区发展模式，以太湖湾科创带为中枢，高水平规划梁溪科技城、蠡湖未来城等一批科技新城，形成“一带多城、错位发展”的全域创新网络格局。划定产业用地保障线、过渡线和腾退线，细化三级区块线，引导产业向园区集中，形成“一区多园”“产城融合”等多种空间模式。以“全域综合整治”优化农业生态空间，按照“宜农则农、宜林则林”的原则，引导高标准农田整区域集中连片建设，系统解决农地碎片化等问题。

　　微观层面，打造复合利用“新空间”。建立与新城发展相适应的复合功能空间格局，在太湖湾科创带内划定10个重点战略空间，实施“底线+天花板”双向控制，加强设施共享、空间联动和功能融合，促进职住平衡，推动“科城产人文”融合发展。建立与城市更新相适应的详细规划编制机制，构建城市更新“专项规划—单元空间规划—实施方案”三级规划体系，结合城市设计，统筹考虑功能兼容、复合利用和弹性留白等需求。加强地上地下立体空间的统筹规划和利用，编制地下空间利用专项规划，对地上、地下分别设立建设用地使用权，通过工业用地“增容不增价”、地下空间不收取土地出让金等举措，鼓励空间从二维向三维的复合利用。

　　以“要素活力”释放“发展活力”

　　全市“十四五”低效存量用地盘活路线图已经绘就，将目标变为现实，需要进一步优化资源调配机制，创新政策工具，促进土地等资源要素在更大范围有序流动、供需对接和高效配置。

　　向机制要活力，切实用好每一寸资源。按照“低效”做“减量”、“减量”保“增量”、“增量”提“质量”的思路，完善全域空间腾挪优化机制。优化增减挂钩、全域整治、生态修复等实施范围，逐步将开发边界外的零散低效用地空间释放出来。争取上级赋能探索高标准农田建设、耕地恢复补充等与永久基本农田管控调整的衔接机制，促“小田”并“大田”。完善增存资源挂钩配置机制。将各地存量盘活任务完成情况与市控指标配置、新增建设用地报批、用地计划配置等挂钩，正反双向引导用低效“减量”的空间，来满足经营性用地及一般工业用地的“新增”用地需求。完善全程节地评价准入机制。建立并实施从空间配置、计划指标、土地供应到项目监管的全周期评价评审机制，提高准入门槛，将有限的增量资源配给“好项目”。

　　向政策要活力，全力保障高质量发展。“大腾挪、大盘活”的目的是为了让盘出来的土地高效流向重点发展区域和优势头部项目。应优化要素保障政策。坚持“土地跟着项目走”，综合运用规划空间预支规模、补充耕地指标周转、计划指标增存挂钩、存量地图优先选址等工具，多途径保障用地需求；加强“规批储供”协同联动，发挥用地审批专班作用，实现重大项目应保尽保快保。应优化土地供给政策。紧扣“465”现代产业集群发展需求，健全工业用地弹性出让、先租后让、长期租赁、混合供地、带方案挂牌等多元供应体系，推行“标准地+双信地+定制地”、新型产业用地等更加精准灵活的供应模式，实施“连片净地+工业上楼”专项行动，支持优质一二三产融合发展项目“点状”供地。应优化存量盘活政策。搭建以房换地、以股换地、有偿收回、协议置换等市场化盘活的政策工具箱，优化零星地归并改造等政策，探索解决国集夹花地、土地归宗开发等实践难题。

　　向市场要活力，让资源体现资产价值。实践证明，市场是配置资源最有效率的形式，要建立一套机制，让土地“活起来”“转起来”。建立资源高效配置的市场体系。加快建立城乡统一的建设用地市场，审慎稳妥推进试点地区集土入市改革，推动集土与国土“同地、同权、同价、同责”。按照“县区自主平衡、市域统筹调配”的思路，探索搭建资源要素有偿调配平台，通过“政府调节、市场定价”来协调各地保护发展任务。完善建设用地二级市场，保障用地权能，促进要素流通。建立生态产品价值实现机制。以“一市两县”部省试点为契机，摸清重点片区生态本底，支持开展“生态券”、林业碳汇机制等差别化探索，形成覆盖生态产品调查、评价、核算、交易等全流程的成果体系。结合试点项目，探索景区特许经营权公募REITS、生态修复成本内部化、带条件供地等可实现路径，鼓励多种主体参与生态建设。

　　(作者系无锡市自然资源和规划局局长)